智囊说|新冠疫情下的中国粮食安全启示

孙国玉、陈雷/文

本文原发于“广东智囊”微信公众号，凤凰网广东广州财经频道已获授权编辑、发布

新冠疫情在全球的爆发，除了引发公共卫生事件之外，也给全球农业和食品行业带来了恐慌和波动，一些国家纷纷出台紧急政策，以保障粮食供应。

虽然这些措施都是短期性的临时措施，但仍提醒我们，应保持粮食安全忧患意识，统筹好国内和国际两个市场，在国际市场把握一定的主动权和话语权，并要加强国际粮食和食品政策协调合作。

一、新冠疫情对全球农业和食品行业带来冲击

首先，从供给侧而言，一是影响到农业生产和农业收割；二是影响到粮食和食品的物流运输，使供应环节运转不畅；三是一些国家采取出口限制措施，影响到国际市场部分粮食的供应。

其次，从需求侧而言，疫情使得消费者出于健康考虑减少了外出就餐，疫情造成经济低迷也削弱了消费者外出就餐的经济能力，这使得餐饮等食品服务业的业务急剧下降。需求自线下转到线上。疫情肆虐期间，对超市和网络平台的需求激增，特别是生鲜电商和外卖买菜业务量急剧上升，甚至出现了员工不足的情况。京东七鲜、美团买菜、永辉超市等公司纷纷发出“借调令”，以兼职方式解决“用工荒”。

再次，食品价格出现短期波动。恐慌性采购和囤积促使国际部分主粮价格短期上涨， 2020 年3 月，联合国粮农组织全稻物价指数（FAO All Rice Price Index）连续3 个月上升，较2 月份上涨1.7％，较2019 年3 月上涨4.7％。

最后，贫困人口和弱势群体面临粮食供应问题，因为新冠疫情可能导致全球经济衰退，降低贫困人口的收入，削弱贫困人口的购买能力，进而给这部分人带来粮食问题。疫情还导致贫困国家的供应链中断。

二、各国紧急出台政策保障粮食供应

针对新冠疫情，一些国家有针对性地推出了多种应对政策，以保护农业生产、保障本国粮食供应、保持粮食价格稳定，这些措施可分为以下几类：

1.对于主要基础粮食采取出口限制。自2020 年3月下旬以来，出于对新型冠状病毒肺炎疫情的担忧，独联体地区和东南亚等约有十几个国家在粮食和食品出口方面采取了临时性的紧急政策措施，以确保国内供应充足，防止国内主食价格上涨，主要涉及大米和小麦等主要基础粮食。这些措施包括禁止主要粮食出口，或是对出口进行限额。

2.鼓励进口。部分国家为了鼓励粮食进口采取了如下措施：直接安排粮食进口以增加库存，例如，菲律宾对小麦、玉米等主粮免征粮食进口关税；对粮食进口给予补贴，如格鲁吉亚。

3.价格干预。在美洲和非洲，有多个国家针对主食采取设定价格上限的限价措施以稳定粮食的市场销售价格。此外，还有国家提高粮食的农场价格。例如，马拉维将玉米的农场价格从上年的每公斤180 马拉维克瓦提高到200马拉维克瓦，由该国办国营机构农业发展和市场公司（ADMARC）按照该价格采购玉米。而在亚洲，日本政府则针对高消费食材和牛采取稳定价格的措施，以帮助和牛行业度过困难期。

4.增加并释放国家储备稳定粮食供应。部分国家增加或动用国家储备粮以保证新冠疫情期间的粮食供应。例如，萨尔瓦多等国增加了国家储备粮采购；而尼日利亚和乌干达等国则将粮食分配给弱势群体；俄罗斯等国也向国内市场出售粮食以保证市场粮食供应充足。

5.促进农业生产。在促进农业生产方面，一些国家的焦点主要放在增加农业劳动力方面。虽然欧美一些发达国家的农业机械化程度较高，但在农忙季节仍需要一定数量的农业劳动力。例如，德国2020年4月宣布，在严格防控条件下，以有限的方式重新开放季节性农业工人入境，与此同时，还在当地市场招收工人，以满足同年5月底前对100000 名农业工人的需求。

三、应加强国际粮食和食品政策协调合作

就此次疫情的性质而言，这是一场全球性的公共卫生事件。在新冠疫情发生之前，国际粮食供应总体而言相对充足，从基本面而言粮食是有保障的。因此，疫情带来的恐慌情绪以及由此带来的囤积行为是短期的，只要应对得当，应该不会演变成国际性的粮食危机。此轮密集出台的农业食品政策主要是由新冠疫情这一突发公共卫生事件驱动的。

从目标来看，上述政策的主要目标是保障本国国内的粮食和食品供应、保证本国弱势群体获得粮食、稳定粮食市场价格，以及促进农业生产。通过这些保障粮食生产和粮食安全的措施来维护社会稳定和民心稳定。其特点是保国内、保供应。

这一轮粮食和食品政策多数属于短期政策，政策的时间期限多在3个月至1年。目前已经有部分国家取消应急措施，还有部分国家将取消的时间限制设置在2020年年底。这些短期政策具有应急的特点，主要针对市场的短期投机行为和异常情况。而中长期来看，粮食政策的走向将取决于疫情的发展、公共健康卫生体系的完善，以及食品安全体系的韧性。

从政策效果来看，各国的措施对于平抑短期价格波动、稳定粮食供应发挥了一定的作用。2020年2月和3月国际大米价格呈上涨态势，但至同年6月底，大米价格已经有所回落。在粮食和食品价格涨势回落趋于平稳之后，一些国家鉴于应急管理状态结束也结束了出口配额和出口禁令。例如，柬埔寨政府宣布从2020年5月20日起取消白米和水稻的出口禁令；哈萨克斯坦则从2020年6月1日起取消对小麦和面粉的出口限制。

此轮国际粮食和食品政策中存在跟风行动，未来应加强协调合作。此次短期波动中，有的大米出口大国单方面采取出口限制等行动，在面临危机存在恐慌的情况下，引起十几个国家采取类似举动。政策上的跟风使得国际粮食市场恐慌加剧，这种情况如果处理不当就有可能带来粮食危机。在这一问题上已有前车之鉴。例如，导致2007—2008 年发生的全球粮食危机的因素之一便是出口限制带来的贸易冲击。

四、启示：应保持粮食安全忧患意识

此次疫情中，农业和食品行业受到冲击的情况，以及各国的政策应对，提醒我们，这些短期政策针对的具体问题也是中长期需要加强和完善的领域。

首先，应牢牢把握粮食安全的主动权。正如习近平总书记指出，保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松。此次疫情中，我国有足够的能力保障粮食供应、粮价稳定，这得益于我国多年以来在政策上对农业的重视和扶持。2019 年我国的粮食产量为66384.34万吨（13277亿斤），连续五年保持在13000 亿斤以上。充足的粮食产量可使得一个国家在灾害及疫情等紧急事件发生时有充足的粮食供应来保证国民的吃饭问题，有足够的储备来平抑粮食市场的短期波动，从而化解恐慌情绪，维护社会稳定。

其次，应统筹国内和国际两个市场，在国际市场把握一定的主动权。一是要“以我为主”，将国内的粮食和食品需求与国际进出口有机结合，从我国的粮食和食品需求结构出发，让粮食进出口服务于我国的粮食需求，服务于我国的农业长远发展需要。即便是在丰年时期，也要考虑在国际市场开展适当的进口活动，保持我国对于国际市场的影响力。二是要做好国际市场监测，并对未来形势做恰当的评估和预测。同时，加强与国际组织和其他国家的合作，通过政策协调实现政策双赢。三是要做好农业品牌建设，增强在国际市场的竞争力。应培育一些有实力的粮商，鼓励其做好农业品牌，逐渐扩大并保持我国的优质及特色产品在国际市场的影响力和竞争力。

再次，应加强农业和食品产业链的韧性，提高抗风险能力。其一，要保持物流畅通。例如，此次疫情中我国为农产品运输开设“绿色通道”的做法保证了供应链的稳定。其二，中长期来看应改善食品和粮食仓储管理，平衡供应和需求，增加粮食系统的抗击冲击的韧性，并减少食品损失和浪费。其三，应做好突发情况下的粮食供应应急预案。

最后，推动农业和食品行业的数字化转型，实现农业和食品行业的创新发展。如今，数字化浪潮已席卷全球，此次疫情或成为农业和食品行业数字化转型的一个契机。可以通过政策鼓励数字技术在农业和食品行业发挥更大的作用。还应通过数字化优化农业流程和调度，通过网络及时收集订单、优化配送、仓储等，从而在一定程度上减少食物浪费，并实现粮食和食品在更广阔地区的供需平衡。

【作者简介】

孙国玉，女，安徽安庆人，中国社科院研究生院博士，河北金融学院讲师，从事国际经济研究。

陈雷，男，安徽亳州人，中国社科院研究生院博士，中咨投资管理公司副总经理，副研究员，既有中央部门工作经历，又有丰富的地方政府领导工作经验。熟悉沿边开发开放、经济金融理论与实践。

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