凤观察|关于顶层立法推动先行示范区建设的思考与探讨

文| 凤凰网广东特约观察员 林居正

深圳自1980年正式成立经济特区以来，在各个方面都取得了举世瞩目的伟大成就，创造了世界工业化、城市化、现代化史上的罕见奇迹。其中，不断探索构建科学完善的法律体系，是深圳取得跨越式发展的基本经验和重要保障。自1992年被正式授予“特区立法权”以来，截至2019年9月，深圳经济特区先后通过法规达445项，有力推动了深圳在不同发展时期经济社会发展和同期进行的重大改革，同时也为国家立法提供了“深圳经验”。深圳发展的历史，也是中国特色社会主义法律体系在深圳实践的历史。

面对当下更高起点、更高层次、更高目标的先行示范区建设的使命担当，更应当强调法律“先行示范”的重要性，既保证“凡属重大改革都要于法有据”，又通过法治力量推动改革深入，为改革开放保驾护航。这不仅需要用足用好深圳已有的特区立法权，还应当积极争取全国人大或全国人大授权国务院就先行示范区制定专门的法律，从顶层立法层面上赋予深圳更新的改革开放再出发的措施和法治权限。

一、先行示范区积极争取中央顶层立法的必要性

（一）有利于提升先行示范区重大事项的改革效率

在深圳建设全球标杆城市的过程中，涉及大量需要中央各部委全力支持和配合的改革事项。以中央事权高度集中的金融业为例，在当前金融改革开放进入深水区的关键时刻，必须实现深圳金融由点向面的发展，由过去的金融规模扩张向金融广度和深度的扩张，而这些都离不开中央顶层立法的支持。只有通过全国人大或全国人大授权国务院进行先行示范区立法的方式，才能以法律形式保持先行示范区建设整体制度更加定型和稳定，促使中央各部委和地方政府之间形成改革合力，提升先行示范区的话语权和决策权，不断推动先行示范区与国际市场接轨以及重大改革开放创新和重大工程的落地。依靠特区立法的形式，较难完成涉及中央事权方面的改革项目，较难提升“清单式”批量改革政策实施的效率。

（二）有利于提升先行示范区法律位阶和立法效能

当前，中央赋予深圳经济特区的立法职能包括：对于需要制定经济特区法规的，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则的前提下，立足改革创新实践需要，授权深圳特区对法律、行政法规、地方性法规作出变通规定；对于需要暂调整适用或者暂时停止适用国家法律、行政法规规定的，报请司法部统一协调后，按法定程序提请全国人大、国务院作出决定；对于需要在国家事权范围内制定单项法规的，依法提请全国人大常委会授权。但从以上的立法程序来看，在国家政策层面具有重大战略地位的先行示范区建设缺乏直接的顶层立法支撑，不利于在重大事项创新突破上实现权责对等。

（三）海南自由贸易港法为先行示范区法的制定提供参照

2020年4月17日，全国人大常委会第十七次会议表决通过了全国人大常委会关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定。2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国海南自由贸易港法》。这是在国家层面上为一个地区立法，力度超过之前的特区和新区，是中国对外开放的“升级版”，充分彰显中央进一步改革开放和支持经济全球化、破解改革深水区难题的坚定决心。当然，此前的香港和澳门两个特别行政区曾享受过这种待遇。与此同时，6月10日的会议还表决通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称《决定》）。决定规定，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。

海南自由贸易港法和浦东新区法规的通过，充分体现了中央层面进行顶层立法的重要性以及中央顶层立法与经济特区法规相辅相成的重要性。作为承载“先行示范”使命的深圳，应当充分把握中央赋予先行示范区的制度优势，寻求更高层次法律支持的突破。

在新冠疫情影响及全球经济陷入衰退的环境下化危为机

从全球视角看，湾区经济是最具竞争力、最富活力和创新力的发展模式，一流的世界级湾区在世界经济体系中居于顶层地位，代表着世界经济发展的最高水平。而改革开放以来，粤港澳大湾区的区域竞争力显著增强，已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件，有望成为助推中国新经济发展与深化对外开放的重要平台。由此可见，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的《粤港澳大湾区规划纲要》和《先行示范区意见》的“双区驱动”的国家战略，其意义绝不亚于我国其他国家级发展战略。尤其是先行示范区的高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋的五个战略定位，彰显以习近平同志为核心的党中央对于中华民族伟大复兴的坚强意志和决心。

因受突如其来的新冠疫情的广泛影响，当前世界经济陷入衰退的时刻，积极推动大湾区、先行示范区建设和推动海南自贸区建设等具有同等战略意义、重要性和紧迫性，既能推动我国经济稳定健康可持续发展，更能在世界百年未有之大变局中转危为机、再创辉煌。

二、顶层立法推动先行示范区建设的探讨

（一）关于法律位阶的思考

从贯彻国家重大战略的角度来看，《先行示范区法》（参考《中华人民共和国海南自由贸易港法》的名称，本文暂以《先行示范区法》名称展开探讨）该应当具有较高的法律位阶和一定的适用独立性。从法律位阶而言，《先行示范区法》的立法层级应当高于特区立法、地方性法规和地方政府规章，在更高的法律制度层面为深圳建设中国特色社会主义先行示范区提供原则性、基础性的法治保障。从适用独立性而言，《先行示范区法》应当首先立足于深圳先行示范区的法律制度构建，在突出深圳先行示范区特殊立法的基础上，保持与现行国家基本法律的有效协调与衔接，秉承先行先试、大胆创新的改革思维，全力打造深圳先行示范区的法治样本和标杆，进一步丰富和完善中国特色社会主义法治体系。

（二）明确重点突破的领域

1.高质量创新驱动发展。全面总结深圳特区发展的经验启示，立足当前深圳建设先行示范区所面临的现实约束，特别是在城市发展空间受限、地方行政决策权等方面，通过先行示范区立法进一步突破各类约束，激发深圳特区高质量发展的动力和活力。深化供给侧结构性改革，实施创新驱动发展战略，建设现代化经济体系，加快形成全面深化改革开放新格局，助推粤港澳大湾区建设，在构建高质量发展的体制机制上走在全国前列。

2.全方位扩大对外开放。先行示范区实行更加积极主动的开放战略，全面对接国际高标准市场规则体系，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。实现贸易、投资、人员、资金、货物、数据跨境流动自由。在先行示范区更多领域允许外资控股或独资经营，全面取消外资准入负面清单之外的限制。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。全面实施外商投资法及其实施条例，促进内外资企业公平竞争，建立健全外资企业投诉工作机制，保护外资合法权益。创新对外投资方式，提升对外投资质量。推进国际产能合作，积极开展第三方市场合作。

3.深化金融改革。力争在深化金融监管体制改革、构建统一的金融市场、实现金融基础设施互联互通、跨境金融监管协作和应对、金融破产法律制度完善、系统性和区域性金融防范和化解等方面取得突破性进展。大力发展供应链金融、普惠金融、绿色金融、离岸金融、跨境金融等。探索构建先行示范区期货、保险、外汇、票据、衍生品等更多金融交易场所，丰富金融产品类型。建立先行示范区统一的证券金融监管机构，强化功能监管，防范系统性金融风险。完善地方金融监管体制机制，防范区域性金融风险。

4.要素市场化配置。在先行示范区范围内，充分发挥市场配置资源的决定性作用，保障不同市场主体平等获取生产要素，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。破除阻碍要素在先行示范区范围内自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。

5.财税制度改革。探索在先行示范区实施更加优惠的税收政策。优化中央与先行示范区地方之间的财税收入分配机制，逐步建立与先行示范区相适应的税收制度。税收管理部门按实质经济活动所在地和价值创造地原则对纳税行为进行评估和预警，制定简明易行的实质经营地、所在地居住判定标准，强化对偷漏税风险的识别，防范税基侵蚀和利润转移。积极参与国际税收征管合作，加强涉税情报信息共享。加强税务领域信用分类服务和管理，依法依规对违法失信企业和个人采取相应措施。

6.法治化营商环境。根据深圳建设先行示范区改革创新需要，在遵循宪法和国家基本法律前提下，勇于探索和尝试法律制度体系的创新，在深圳特区特定区域或范围内大胆吸收和引进有利于深圳建设先行示范区的制度养分和法治基因，精准对标全球先进国家地区的先进法律制度。着力完善反洗钱、反恐融资的各种法律和制度规定，积极推进反洗钱和反恐融资的国际合作。加强反垄断法和反不正当竞争法的执行与落实。建立健全数字货币与移动支付相关法律制度。全面提升法治建设水平，用法治规范政府和市场边界，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境。

7.司法体制改革。以先行示范区为司法体制改革样本，探索完善金融商事审判，建立先行示范区金融法院和金融检察院，增强金融审判工作能力和金融犯罪打击力度。在国家统一的司法体系内，探索建立先行示范区专门司法机构集约化、专业化处理相关纠纷。大力引进国际商事仲裁机构，实现与国家商事仲裁机构规则的接轨。设立第三方纠纷调解中心，在纠纷非讼解决方式方面先行先试，建立公平、公正和高效具有先行示范区特色的纠纷解决机制。完善互联网金融市场基础法律制度，健全互联网金融司法规则。抓住新《证券法》实施的机遇，创新中国特色证券诉讼新机制，保护投资者利益，严厉打击证券市场违法违规行为。

8.文化软实力提升。进一步弘扬开放多元、兼容并蓄的城市文化和敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，大力弘扬粤港澳大湾区人文精神，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，加快建设区域文化中心城市和彰显国家文化软实力的现代文明之城。构建高水平的公共文化服务体系和现代文化产业体系，成为新时代举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的引领者。

9.城市管理和民生事业建设。综合应用大数据、云计算、人工智能等技术，提高社会治理智能化专业化水平。在教育体制改革方面先行先试，充分落实高等学校办学自主权，加快创建一流大学和一流学科。加快构建国际一流的整合型优质医疗服务体系和以促进健康为导向的创新型医保制度。构建优质均衡的公共服务体系，建成全覆盖可持续的社会保障体系，实现幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶。

10.生态文明建设。探索实施生态系统服务价值核算制度，健全环境公益诉讼制度。深化自然资源管理制度改革，创新高度城市化地区耕地和永久基本农田保护利用模式。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，打造安全高效的生产空间、舒适宜居的生活空间、碧水蓝天的生态空间，在美丽湾区建设中走在前列，为落实联合国2030年可持续发展议程提供中国经验。

11.引领区域协同发展。借助粤港澳大湾区发展的重要历史机遇，先行示范区应当积极融入大湾区发展的潮流之中，更好地服务国家发展大局，丰富“一国两制”事业，促进港澳长期繁荣稳定，并发挥区域国际创新中心和经济发展引擎的核心作用。

（三）对应的立法保障机制

1.中央层级的指导机构

为了及时研究并解决先行示范区建设事业推进过程中遇到的各项问题，并获得更多的政策支持和制度保障，可积极争取由中央层面领导亲自谋划部署先行示范区的顶层法律制度建设，在中央层面成立深圳建设先行示范区专职议事协调机构，明确人员组成和内设机构，负责先行示范区建设各项工作的统筹推进、决策执行、综合协调和监督检查等。

2.由全国人大牵头组建先行示范区立法实施机构

全国人大牵头推进先行示范区的立法实施工作，既充分体现中央在立法工作中的权威性，又对特区立法过程中涉及的根本性问题进行规制。在立法权限方面，由全国人大授权先行示范区所在地方人大，根据改革创新和发展的实际需要进行立法调整。同时，就《先行示范区法》实施过程中出现的新情况新问题，及时向党中央、全国人大和国务院报告。

3.注重协调立法过程中，中央和地方层面的关系

对于中央和地方立法权限的划分，应当以其相辅相成又相互制约因素为切入点，解决目前立法条文和立法实践中存在的问题，理清我国中央和地方立法权限划分的思路和路径。先行示范区在法治建设过程中也应遵循上述原则，一方面要充分发挥顶层立法在统筹协调和重要事项改革上的核心作用，另一方面，针对区域合作过程中可能涉及的具体问题，要在《宪法》及顶层立法的框架下，充分发挥规制区域协同发展事务的主观能动性，加强立法决策先行性、实验性、创新性制度研究论证，推动立法体制机制升级，及时形成立法需求清单，实现原立法体制质的提升和突破。

【作者简介】

林居正

深圳市地方金融监管局副巡视员

深圳市金融稳定发展研究院副理事长

深圳先行示范区专家金融组副组长

香港中文大学（深圳）客座教授