《深圳经济特区健康条例》的制度创新和探索
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《深圳经济特区健康条例》的制度创新和探索

《深圳经济特区健康条例》的制度创新和探索

提要:

2020年10月29日,深圳市人大常委会通过《深圳经济特区健康条例》,该条例于2021年1月1日起施行。这不仅是全国唯一的地方性健康条例,也是全国第一个系统性的健康立法。当然,《深圳经济特区健康条例》值得赞赏的原因,并不仅仅在于全国第一,更在于其中较多的制度创新和探索。

一、我国的健康立法亟待进一步推进

近些年,影响民众健康的负面因素日趋增多,民众受到的健康威胁不断增加。在政策层面,国家高度重视民众的健康。在2016年全国卫生与健康大会上,习近平总书记强调,“要把人民健康放在优先发展的战略地位”,“把以治病为中心转变为以人民健康为中心”。2016年10月发布的《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称《纲要》)指出把健康融入所有政策,以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业,以大幅提高健康水平,显著改善健康公平。《纲要》还确定了到2030年有利于健康的政策法律法规体系进一步健全的目标。2019年通过的基本医疗卫生与健康促进法就是构建有利于健康的政策法规体系的基础和关键,虽然关键一步已经迈出,但对健康的制度构建远未结束,这一方面在于健康立法涉及面广、问题复杂,是一个系统工程;另一方面,我国的健康促进制度包含在基本医疗卫生与健康促进法中,该法的草案早期名为“基本医疗卫生法”,在2016年“健康中国”的大健康理念下,被更名为“基本医疗卫生与健康促进法”,虽然健康促进这一领域在较快的时间内有了法律,但在基本医疗卫生与健康促进法的九章中,健康促进的专门制度仅有一章,制度内容过少,较多制度是原则性的规定,操作性不强。

2019年发布的《国务院关于实施健康中国行动的意见》显示:“居民健康知识知晓率偏低,吸烟、过量饮酒、缺乏锻炼、不合理膳食等不健康生活方式比较普遍,由此引起的疾病问题日益突出。”从疾病预防和健康促进的角度而言,我国的健康立法亟待进一步推进。

2020年10月29日,深圳市人大常委会通过《深圳经济特区健康条例》(以下简称《健康条例》),该条例于2021年1月1日起施行。这不仅是全国唯一的地方性健康条例,也是全国第一个系统性的健康立法。当然,《健康条例》值得赞赏的原因,并不仅仅在于全国第一,更在于其中较多的制度创新或探索。《健康条例》对健康城市的构建、健康促进的举措、健康服务的提供、健康保障的展开做出了系统、详尽的规定,其中的制度不仅有对基本医疗卫生与健康促进法中原则性规定的细化,也有不少可圈可点的制度创新和探索。

二、健康影响评估制度是关键抓手

《“健康中国2030”规划纲要》之所以将“促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程”作为重要原则,在于这是基本医疗卫生与健康促进法中最核心的内容。基因、生活、环境等很多因素会对民众健康产生影响,因此几乎所有的政府部门的行为会直接或间接涉及到民众的健康问题。目前的体制是在制度上仅由卫生健康部门来保障民众健康,卫生健康部门以外的其他部门不承担健康保障的职责,因此这些部门在履行法定工作职责时,并不会在意健康问题。这是要把健康融入所有政策的主要原因,但如何把健康融入所有政策?如何在健康问题上把所有政府部门调动起来?关键抓手是健康影响评估制度。

这一制度在基本医疗卫生与健康促进法中仅仅只有“建立健康影响评估制度”这十个字,法律对这一制度的具体内容没有涉及。《健康条例》第二十八条对这一制度予以细化,明确规定制定国土空间规划和资源开发利用、生态环境保护、生物医药产业发展等规划,制定涉及公众健康的规范性文件以及建设特定工程项目时,应当开展公共卫生安全、人体健康、生物安全、医学伦理等方面的健康影响评估。未经评估或者经评估将对公共卫生安全或者人体健康产生较严重不利影响的,不得出台或者批准实施。同时规定健康影响评估具体办法由市人民政府制定。这使健康影响评估有可操作的规范予以遵循。有效运作的健康影响评估制度,可以把规划、政策、项目所涉及的部门都纳入健康法律的轨道上来,真正实现把健康理念融入所有政策这一目标。

这类开创性的制度,较多地存在于《健康条例》中。如《健康条例》第二十条赋予了市、区人民政府建立健全伤害预防与干预机制的义务。这项制度的运行把伤害预防融入城市规划、安全生产、交通安全、公共场所管理等城市建设和治理领域。预防问题比解决问题更重要,这一制度着眼于伤害风险的减少或预防,而不是对伤害问题的应对。第四十六条对在医疗卫生机构、专门为未成年人服务的社会福利机构以及主要为未成年人提供教育、教学、活动的场所销售酒精饮料予以禁止。

更值得关注的是,《健康条例》第四十七条规定:“酒精饮料、碳酸饮料的销售者应当在货架或者柜台上设置符合标准的健康损害提示标识。”我国反肥胖政策体系并没有足够清晰,这种碳酸饮料的健康损害提示制度,在通过公权规制或预防民众肥胖问题上,迈出了较大一步,这是一个很好的开端。针对网络游戏内容方面的问题,《健康条例》规定公安、文化广电旅游体育、新闻出版、网络监管、卫生健康等部门应当加强对网络游戏内容监管。这也是值得赞赏的。

《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》要求深圳“用足用好经济特区立法权”。上述制度的创新和探索,是立法对深圳市民健康的深度关注,是深圳“用足用好经济特区立法权”的重要体现。

当然,好的制度如果仅停留于书面,没有任何意义。关键还在于制度的有效实施和落实。《健康条例》增加了政府部门的职责,在某些方面赋予了经营者一定的义务,如何更好地发挥政府的职能以及促使经营者履行义务,实施中需要进一步关注。对健康影响评估制度以及健康损害提示等新型制度,需要全面关注制度收益及实施成本。一些制度在实施过程中会带来新的问题,如居民电子健康档案制度在使医疗服务提供者更好更快做出诊疗决定的同时,也对个人医疗健康信息的保护提出了更高要求,这些都是在实施《健康条例》过程中需要重点关注和考虑的问题。

三、其他国家的做法

最近10多年,世界各国在健康立法上加快了步伐,以应对不断出现的健康风险和健康问题。如为降低糖尿病、中风等疾病的发病率,2008年日本厚生劳动省出台强制性规定,要求年龄在40-74岁的人每年必须测量腰围,40岁以上男性腰围不得超过85厘米,女性不得超过90厘米。日本厚生劳动省表示,这项法律能够遏制日本这个老龄化国家在健康保健上投入的上涨。

又如,2012年,智利通过《食品标签与广告法》,对食品能量及糖、钠和饱和脂肪酸含量高的情形,给食品企业设定了用特定图案进行标示的义务。这是世界上第一个对食品营养素超标作出强制警示规定的国家,之后阿根廷、秘鲁、乌拉圭、墨西哥等较多南美国家以及以色列等国也采用了这一制度,加拿大和巴西目前正处于立法过程中。

再如,自2010年以来,已有40多个国家或地区对含糖食品征税,拟对含糖饮料特别征税的国家还在不断增加。较多国家的制度实践表明,这种税收制度对促使消费者减少征税饮料的摄入较有成效。如2018年4月英国对每百毫升含糖5-8克的饮料,每升征税18便士,每百毫升含糖8克以上的饮料,每升征税24便士。2019年7月英国政府发布的一个报告显示,这一税收制度取得了巨大的成功,它的实施从货架的饮料中减少了超过4.5万吨糖。2015年6月,德国通过了《疾病预防与健康促进法》,该法规定公民个人在健身俱乐部参加预防性的健身运动,可以从健康保险中退还一定金额。这一制度旨在激励民众参加预防性的健身运动。国外的这些健康制度实践使预防或解决健康问题时的政策工具多样化,我们有必要关注这些制度的社会背景以及制度的实施效果,使我国在后续的健康立法时有更多方案可以考虑或选择。